Boletín Oficial del Estado

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Comunidad Autónoma de Galicia

Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia.

PREÁMBULO

Con arreglo a lo dispuesto en los artículos 148 y 149 de la Constitución española y en el artículo 33 del Estatuto de autonomía de Galicia, es competencia de la Comunidad Autónoma gallega el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior, así como en materia de Seguridad Social, salvo las normas que configuran su régimen económico, y también, a tenor de lo dispuesto en el artículo 28 del Estatuto, en materia de establecimientos farmacéuticos. La comunidad autónoma podrá organizar y administrar para tales fines y dentro de su territorio todos los servicios relacionados con las materias antes expresadas, ejerciendo la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en materia de sanidad y Seguridad Social.

Como desarrollo de este título competencial, el Parlamento gallego ha legislado sobre distintos aspectos de la ordenación sanitaria de nuestra comunidad, concretándose, en el momento presente, el marco legal autonómico en las leyes siguientes: Ley 5/1983, de 30 de junio, en materia de personal; Ley 1/1989, de 2 de enero, de creación del Servicio Gallego de Salud, reformada por la Ley 8/1991, de 23 de julio; Ley 17/1989, de 23 de octubre, de creación de escalas del personal sanitario al servicio de la comunidad autónoma; Ley 2/1996, de 8 de mayo, de Galicia sobre drogas; Ley 5/1999, de 21 de mayo, de ordenación farmacéutica, modificada por la Ley 4/2005, de 17 de marzo, y por la Ley 7/2006, de 1 de diciembre; Ley 3/2001, de 28 de mayo, reguladora del consentimiento informado y de la historia clínica de los pacientes, modificada por la Ley 3/2005, de 17 de marzo. Finalmente, en el año 2003, se promulga la Ley 7/2003, de 9 de diciembre, de ordenación sanitaria de Galicia, en adelante Losga. De la relación normativa expuesta, sólo la Losga pretende la regulación de carácter general del sistema de la sanidad en Galicia; sin embargo el marcado carácter reglamentista de esta norma la ha llevado a dejar fuera de su ámbito de actuación aspectos primordiales del derecho de la protección de la salud que la actual sociedad gallega desea que pasen a informar el modelo del Sistema de Salud de Galicia.

Se hace necesario, por tanto, un nuevo texto legislativo básico que, partiendo de los preceptos de la Ley 14/1986, general de sanidad, y en herencia directa de sus principios y valores, plasme el compromiso de todos los poderes públicos gallegos con la ciudadanía de cara a la protección de su salud, pilar básico en que se asienta el Estado del bienestar. Este nuevo texto incorpora la concepción de salud por encima del planteamiento puramente de ordenación sanitaria que caracterizaba a la Losga, configurándose como el marco legal estructuralista que dará base para la articulación de un verdadero código sanitario gallego, en el cual se integrarán las futuras leyes de salud pública de Galicia, del Servicio Gallego de Salud, del empleado público de la salud del Sistema Público de Salud de Galicia, de la Escuela Gallega de la Administración Sanitaria, del Sistema de Información de Salud de Galicia y del Centro de Servicios Tecnológicos del Sistema Público de Salud de Galicia, del Instituto Gallego de Investigación Sanitaria, de ordenación farmacéutica de Galicia, de Galicia sobre drogas y demás normas que se dicten bajo sus principios. De este modo, la protección de la salud pasa a ser una política general que habrá de tenerse presente en las políticas sectoriales y orienta la acción de los gobiernos hacia uno de los pilares fundamentales del Estado de bienestar, como es la salud y la sanidad.

La primera característica que define a la presente ley es la de centrar el modelo de salud en la ciudadanía. Con esta orientación, la ley, desde el momento inicial de su elaboración, busca el mayor consenso y acuerdo social en torno a sus principios básicos. El texto de la misma ha sido sometido a la consulta de todos los sectores implicados –directamente, a través de los mecanismos de representación institucional establecidos, de los órganos de representación y de diálogo social establecidos, a través de los instrumentos de participación directa, etc.–, y de toda la ciudadanía, a través de la página web de la consejería, con la finalidad de hacer efectivo, real y eficaz el principio de participación.

La regulación de los derechos de la ciudadanía constituye otro rasgo de la nueva concepción de la salud, que se recoge como demanda legítima de la actual sociedad gallega. El nuevo papel que la ley otorga a la ciudadanía y a sus derechos se traduce tanto en su aspecto formal –reserva del título I para una pormenorizada relación, estructuración y clarificación de los derechos y deberes para un completo desarrollo normativo posterior– como sustancial. Aparecen así contemplados de manera novedosa los derechos relacionados con el acompañamiento del o la paciente y los derechos relacionados con la autonomía del o la paciente, como son el de disponer de los tejidos y muestras biológicas para conseguir una segunda opinión médica, el de rechazar la participación en procedimientos experimentales o el derecho a que se proceda a la eliminación de los tejidos y muestras biológicas. Entre los derechos relacionados con la información se recoge el derecho a la utilización de nuevas tecnologías de la información y comunicación. Significativo es el planteamiento del derecho a la integridad de la persona, así como los relacionados con los avances en genética. Especial mención merece el derecho al voluntariado, sin olvidar la gran trascendencia que supone el reconocimiento del derecho de las mujeres a disponer de programas específicos durante sus periodos vitales. Se incorpora, además, a la presente ley general el derecho a no recibir información, el cual, aunque estaba recogido en la Ley 3/2001, de 28 de mayo, reguladora del consentimiento informado y de la historia clínica de los pacientes, modificada por la Ley 3/2005, de 17 de marzo, no aparecía contemplado en la Losga.

Directamente relacionado con este punto de los derechos, la nueva ley propone la existencia de un vicevaledor o vicevaledora del paciente dependiente del Valedor do Pobo, dándole de esta manera la independencia necesaria para cumplir sus funciones, y no distorsionando, sino incluso potenciando, esta figura institucional.

Como primer requerimiento al que ha de dar respuesta esta nueva Ley de salud será la plasmación de los nuevos principios rectores de la sanidad gallega, como son la integración funcional de todos los recursos sanitarios públicos –apostando por fórmulas colaborativas en lugar de fórmulas competitivas–, la participación e implicación de los profesionales en el sistema sanitario, la promoción del uso racional de sus recursos, la acreditación y evaluación continua de los servicios de salud y sanitarios prestados en la comunidad autónoma, la descentralización, desconcentración y autonomía en la gestión de los servicios, la eficacia, efectividad y eficiencia en la gestión de las organizaciones sanitarias o la coordinación de los recursos sanitarios, sociosanitarios y de salud laboral.

Los anteriores principios definen el nuevo marco del Sistema Público de Salud de Galicia y son el resultado del proceso de formulación de su misión, visión y valores en los términos siguientes:

Su misión comprende las actuaciones dirigidas a conseguir el adecuado desarrollo de las competencias que en el ámbito sanitario corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia, mejorar la salud disminuyendo la aparición de nuevas enfermedades, limitando la expansión de las ya existentes, reduciendo la mortalidad prematura y aumentando la calidad de vida de la ciudadanía, garantizar los derechos y deberes sanitarios reconocidos en la legislación vigente y mantener la sostenibilidad económica y financiera del sistema.

La visión del Sistema Público de Salud de Galicia estará dirigida a trabajar en aras de un sistema sanitario que obtenga resultados satisfactorios para la ciudadanía de Galicia, a través de los profesionales del sistema sanitario y con una organización sanitaria eficiente.

Se identifican como valores que informan el Sistema Público de Salud de Galicia: la orientación a los resultados en la salud de los gallegos y gallegas en la garantía de los derechos reconocidos en la legislación sanitaria y en la humanización de la asistencia; la promoción y potenciación de su carácter público; la actuación con eficiencia en todos sus niveles orgánicos y asistenciales para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema; la transparencia en la gestión en todos sus niveles y ámbitos, y la participación real y continua de profesionales, ciudadanía y, en general, toda la sociedad gallega como base para la obtención de todos los objetivos y resultados de la organización.

La presente ley recoge una nueva configuración del concepto de salud y de las prestaciones sanitarias previstas en el Sistema Público de Salud de Galicia para su protección, encuadrándose en las mismas las prestaciones de salud pública, de atención primaria, de atención hospitalaria, de atención sociosanitaria, de atención de urgencias, farmacéutica, de atención ortoprotésica, de productos dietéticos y de transporte sanitario. La salud mental y la atención a las drogodependencias son incorporadas dentro de la asistencia como cualquier otro aspecto de salud, dejando de ser consideradas como prestaciones sanitarias independientes, mientras que la atención sociosanitaria se incluye como prestación del Sistema Público de Salud de Galicia y se establecen los mecanismos básicos de coordinación entre sanidad y bienestar social a efectos de su adecuado desarrollo.

Iniciando la presentación de las principales novedades de la presente ley, cabe destacar la incorporación de las grandes líneas estratégicas de la sanidad gallega, como son la potenciación de su carácter público, la eliminación de las desigualdades en los derechos y garantías, la gestión eficiente para garantizar la sostenibilidad del sistema, la participación e implicación de los profesionales, pacientes y conjunto de la sociedad, la transparencia en la gestión, la equidad y el equilibrio territorial de los servicios.

Se trata, además, de conseguir un mayor grado en la autonomía de la gestión. La Ley de salud habrá de garantizar que el nivel de salud y de riesgo para la salud de los gallegos y gallegas lo decidan los propios gallegos y gallegas. De este modo la Ley de salud de Galicia propugna, dentro de la Constitución española y en herencia directa de la Ley general de sanidad, un verdadero pacto de Estado por la sanidad en el ámbito del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de la Salud. Dentro de este ámbito se configura el Sistema Público de Salud de Galicia como la estructura conceptual fundamental para organizar los esfuerzos públicos en la búsqueda de la protección de la salud de la ciudadanía. En esta nueva dimensión del Sistema Público de Salud de Galicia quedan incluidos, además de la Consejería de Sanidad y el Servicio Gallego de Salud, todas las fundaciones sanitarias y todos los entes públicos ya creados o previstos en la presente ley, cuyo objeto sea la promoción y protección de la salud, y que como tales se mantengan tras el proceso de ordenación del sector sanitario público que se está acometiendo (especialmente, la integración de las fundaciones hospitalarias en el Servicio Gallego de Salud), sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros departamentos y administraciones de la Comunidad Autónoma de Galicia sobre aspectos que puedan tener incidencia en la salud de la población o constituyan determinantes de la salud potencialmente modificables.

El Sistema Público de Salud de Galicia, por tanto, está compuesto por las personas, instituciones y recursos públicos organizados coordinadamente y de acuerdo con las políticas establecidas, para mejorar la salud de la población a la que sirve. Así se consigue evidenciar y poner énfasis en el carácter público del sistema. Además, la Ley de salud establece el denominado Sistema de Salud de Galicia, donde tiene lugar el encuentro y la complementariedad del conglomerado público y el sector privado de atención sanitaria; sector privado en el que se incluyen los centros, establecimientos y servicios sanitarios de titularidad privada, tales como hospitales, clínicas, farmacias, transporte sanitario, laboratorios y demás proveedores privados.

Esta propuesta modifica la anterior concepción plasmada en la Losga, que incluía, en un mismo sistema, las actividades y los centros públicos y privados. Esta concepción dificultaba el desarrollo de los principios que habían de regir el sistema sanitario público, pues se trata de conciliar criterios, orientaciones, valores y principios que no sólo no son fácilmente conciliables sino que son incluso legítimamente contrapuestos.

La utilización de recursos privados se considera como complementaria y subsidiaria en el ámbito del Sistema de Salud de Galicia y está regulada por un título específico, haciendo desaparecer de este modo la Red Gallega de Atención Sanitaria de Utilización Pública, la cual no tendría sentido en este nuevo modelo.

Continuando con las aportaciones de la presente ley, es especialmente novedosa la regulación y ordenación de los empleados y empleadas públicos de la salud, que responde a la necesidad, reiteradamente constatada, de romper con el concepto del personal del Servicio Gallego de Salud para implantar la definición del empleado del Sistema Público de Salud de Galicia, resaltando como principios y criterios de actuación, entre otros, la transparencia, la objetividad, la dedicación prioritaria al servicio público, la garantía de asistencia sanitaria, el trabajo en equipo y la mejora y modernización del servicio.

Otras destacadas aportaciones de la presente ley son la inclusión de una parte en que se hace especial hincapié en la determinación del objetivo de la disminución de los desequilibrios y desigualdades territoriales y sociales en salud, así como la referida a la financiación del sistema público desde un punto de vista de eficacia, eficiencia y sostenibilidad económica y financiera del mismo; el concepto de calidad y el de mejora continua como principios fundamentales; la inclusión de la salud pública como prestación de acuerdo con la Ley 16/2003, de calidad y cohesión del Sistema Nacional de Salud; la regulación de los sistemas de información y la evaluación del conjunto del Sistema de Salud de Galicia que corresponde a la Consellería de Sanidad, y la regulación del voluntariado en el marco del sistema público.

En el epígrafe de ordenación territorial la ley apuesta claramente por las áreas de salud como ámbito territorial para la prestación de servicios asistenciales, haciendo desaparecer los distritos sanitarios para permitir una gestión eficaz y eficiente de dichas áreas. La definición de las áreas de salud tendrá presente factores geográficos, socioeconómicos, demográficos, laborales, epidemiológicos y de accesibilidad, así como los criterios y las directrices generales de la Xunta de Galicia sobre la ordenación y el desarrollo territorial de Galicia, facilitando la incorporación en el futuro de nuevas figuras de articulación territorial: áreas metropolitanas, regiones funcionales, etc.

Con respeto a la participación social, la presente ley la fortalece con nuevas fórmulas de participación, a través de las distintas formas asociativas en conformidad con el artículo 22 de la Constitución española, vinculadas a la sistemática incorporación de la visión y la percepción de la sociedad en el diseño y puesta en funcionamiento de «proyectos asistenciales y/o de garantía de derechos».

Como expresión de una de las características destacadas de las sociedades más modernas y avanzadas, la presente ley supone la institucionalización, en el ámbito y para el conjunto del Sistema Público de Salud de Galicia, del diálogo social entre la Administración sanitaria y los agentes económicos y sociales, conforme al artículo 7 de la Constitución española, representados por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.

La Constitución española, en su artículo 9.2, el Estatuto de autonomía en el artículo 4.2, el Convenio número 150 de la Organización Internacional del Trabajo-OIT y la Comunicación de 12 de agosto de 2004 de la Unión Europea sobre el diálogo social europeo destacan la importancia adquirida por el diálogo social en cuanto que ha contribuido a mejorar la gobernabilidad a escala económica y social. Por otra parte, la Ley orgánica de libertad sindical y el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores atribuyen el ejercicio del derecho de participación sólo a las organizaciones sindicales y empresariales que tienen la condición de más representativas. Ésta es la orientación en la que se alinea el capítulo VII del título I de la presente ley al regular la participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Galicia, incorporando como novedad el Foro de Participación Institucional de la Sanidad.

Especial relevancia presenta la nueva atribución de competencias y funciones de cada componente del Sistema Público de Salud de Galicia. Conceptualmente un sistema de salud tiene que asumir las funciones de conseguir autonomía financiera para el sistema sanitario y disponer de una financiación sostenible, definir y prestar servicios sanitarios, conseguir y desarrollar los recursos necesarios y ejercer la acción de tutela de todo el sistema. Además también ha de definirse a quien se le asignan las funciones de financiación y provisión de servicios sanitarios. Con este marco, la ley asigna a la Consellería de Sanidad las funciones clásicas de autoridad y dirección del sistema sanitario, dejando para el Servicio Gallego de Salud la función de provisión integrada de servicios sanitarios de forma adecuada, efectiva y eficiente, así como la coordinación funcional de los instrumentos de gestión existentes que incidan en las prestaciones asistenciales.

Asimismo, y con la intención de ir fijando criterios que permitan avanzar hacia una nueva ordenación de las actividades y servicios de salud pública y para un adecuado desarrollo de las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia en el ámbito sanitario, la presente ley sienta las bases para la futura creación de una organización especializada de salud pública. La ley contempla la previsión de ésta como un instrumento organizativo idóneo para contribuir a preservar la salud de la ciudadanía gallega, garantizando los derechos sanitarios que en la misma son reconocidos.

En cuanto a su estructura formal, la presente Ley de salud responde al siguiente orden:

El título preliminar define el objeto y alcance de la ley y añade una definición de los principales términos y conceptos que se utilizan a lo largo de la misma.

El título I regula los derechos y deberes sanitarios de la ciudadanía. En su capítulo I identifica los titulares de los derechos que son expuestos en el capítulo II, agrupados en derechos relacionados con la integridad e intimidad, el acompañamiento, la autonomía de decisión, la confidencialidad e información, la documentación sanitaria, las sugerencias y reclamaciones, las prestaciones de servicios sanitarios por parte del Sistema Público de Salud de Galicia, la participación y los derechos relacionados con los grupos especiales. En el capítulo III se definen los deberes sanitarios de la ciudadanía gallega, formulados éstos en clave de corresponsabilidad de la sostenibilidad económica y financiera del sistema, basada en la utilización racional de los recursos públicos. Las garantías de los derechos y deberes se encuentran en el capítulo IV. La figura del vicevaledor o vicevaledora del paciente es regulada en el capítulo V, órgano esencial para la garantía de los derechos y deberes sanitarios de la ciudadanía. En el capítulo VI se desarrolla el derecho a la participación social, definiendo los órganos y fórmulas de la misma, entre las que se contempla el voluntariado como expresión de un derecho de participación social. Por último, en el capítulo VII se desarrolla la participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Galicia.

El Sistema Público de Salud de Galicia se regula en el título II. En su capítulo II se exponen los principios rectores de funcionamiento del sistema. A continuación, en el capítulo III, se presentan las intervenciones públicas del sistema que garantizan el libre ejercicio de los derechos y deberes de la ciudadanía. Como complemento de estas intervenciones, en el capítulo IV se regulan las infracciones y sanciones. Para hacer efectivo el derecho a la protección de la salud el sistema tiene que ofertar una serie de prestaciones que son definidas en el capítulo V, incluyendo como novedad la incorporación de la salud pública como prestación. Una vez definidas las prestaciones y servicios que pueden ofertarse en el sistema sanitario, se hace necesario aclarar cuáles son las prioridades en el sistema. Con este propósito se define en el capítulo VI la planificación del Sistema Público de Salud de Galicia, las directrices de política sanitaria de Galicia y el Plan de salud. Como complemento a la planificación sanitaria, el capítulo VII define la ordenación territorial del Sistema Público de Salud de Galicia. En el capítulo VIII se hace mención al sistema de información y evaluación del sistema, y de la financiación trata el capítulo IX. Finalmente, el capítulo X regula el contrato de servicios sanitarios.

Con el objetivo de aclarar las diferentes competencias dentro del Sistema de Salud de Galicia se incorpora el título III. En el capítulo I del mismo se asignan las competencias de la Xunta, tanto de su Consejo como de la consejería, del consejo asesor y de las organizaciones prestadoras de servicios sanitarios. En el capítulo II se regulan las competencias de la Administración local y el sistema de delegación de competencias.

El título IV establece el sistema de relación del Sistema Público de Salud de Galicia con otros países y organizaciones internacionales, y con la Unión Europea en el capítulo I, con la Administración general del Estado en el capítulo II y con otras comunidades autónomas, así como con las comunidades gallegas en el exterior, en su capítulo III.

En el título V se regula la participación del sector privado de atención sanitaria con el Sistema Público de Salud de Galicia. Esta relación se establece como una relación de complementariedad, subsidiaria y de colaboración, definiéndose los sistemas de relación y las garantías de los derechos que habrán de cumplir. También la ley formula la conveniencia de definir los criterios sanitarios de producción y los sistemas de verificación del cumplimiento de estos criterios como garantía de derechos de la ciudadanía. Por todo ello, se incluye como sector privado sanitario no sólo a los centros de asistencia sanitaria privados sino a cualquier empresa del sector sanitario. Todas estas empresas proporcionan la complementariedad necesaria en el Sistema Público de Salud de Galicia.

El Servicio Gallego de Salud, como principal proveedor e integrador de servicios sanitarios de carácter asistencial, es regulado en la ley en el título VI, en el que se exponen su naturaleza, sus funciones, sus instrumentos para la prestación de servicios sanitarios, en el capítulo I, su organización en el capítulo II, la organización de sus servicios en el capítulo III, el régimen jurídico en el capítulo IV, la gestión de los medios materiales y su régimen patrimonial en el capítulo V y, por último, el régimen financiero, presupuestario y contable en el capítulo VI.

Bajo el nombre de «La organización de la salud pública en el Sistema Público de Salud de Galicia», el título VII de la ley dispone la necesidad de crear una estructura organizativa especializada cuyo objetivo será la provisión de los servicios y prestaciones de salud pública en el marco del Sistema Público de Salud de Galicia y que será desarrollada en la futura Ley de salud pública de Galicia.