Boletín Oficial del Estado

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Jefatura del Estado

Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea.

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

Más de una década después de que el Tratado de Ámsterdam previera la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea, los Estados miembros, y entre ellos España, siguen reforzando sus mecanismos de cooperación judicial a través de la aplicación de sus dos principios básicos: la armonización de legislaciones y el reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales.

El principio de reconocimiento mutuo, basado en la confianza mutua entre los Estados miembros y consagrado en el Consejo Europeo de Tampere como la «piedra angular» de la cooperación judicial civil y penal en la Unión Europea, ha supuesto una auténtica revolución en las relaciones de cooperación entre los Estados miembros, al permitir que aquella resolución emitida por una autoridad judicial de un Estado miembro sea reconocida y ejecutada en otro Estado miembro, salvo cuando concurra alguno de los motivos que permita denegar su reconocimiento. Finalmente, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ha supuesto la consagración como principio jurídico del reconocimiento mutuo, en el que, según su artículo 82, se basa la cooperación judicial en materia penal.

Este nuevo modelo de cooperación judicial conlleva un cambio radical en las relaciones entre los Estados miembros de la Unión Europea, al sustituir las antiguas comunicaciones entre las autoridades centrales o gubernativas por la comunicación directa entre las autoridades judiciales, suprimir el principio de doble incriminación en relación con un listado predeterminado de delitos y regular como excepcional el rechazo al reconocimiento y ejecución de una resolución, a partir de un listado tasado de motivos de denegación. Además, se ha logrado simplificar y agilizar los procedimientos de transmisión de las resoluciones judiciales, mediante el empleo de un formulario o certificado que deben completar las autoridades judiciales competentes para la transmisión de una resolución a otro Estado miembro.

En el ámbito penal, según lo dispuesto en el Programa de medidas destinado a poner en práctica el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones en materia penal, dicho principio ha de ser de aplicación en cada una de las fases del proceso penal, tanto antes, como durante e incluso después de dictarse la sentencia condenatoria.

La primera vez que en el ámbito del Derecho penal se plasmó este principio en un instrumento jurídico de la Unión Europea, fue en la Decisión Marco 2002/584/JAI, relativa a la orden europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, por un proceso de entrega dotado de mayor rapidez y seguridad jurídica. Esta norma fue inmediatamente incorporada al Derecho español a través de la Ley 3/2003, de 14 de marzo, sobre la orden europea de detención y entrega y la Ley Orgánica 2/2003, de 14 de marzo, complementaria de la anterior.

La segunda decisión marco adoptada en este ámbito, fue la Decisión Marco 2003/577/JAI, de 22 de julio de 2003, relativa a la ejecución en la Unión Europea de las resoluciones de embargo preventivo de bienes y aseguramiento de pruebas, que permite que la autoridad judicial del Estado de origen adopte una resolución acordando la realización de un embargo provisional en otro Estado miembro, de aquellos bienes que bien vayan a ser objeto de un ulterior comiso, o bien vayan a ser utilizados como prueba en juicio. Su incorporación al Derecho español se efectuó a través de la Ley 18/2006, de 5 de junio, para la eficacia en la Unión Europea de las resoluciones de embargo y aseguramiento de pruebas en procedimientos penales y la Ley Orgánica 5/2006, de 5 de junio, complementaria de la anterior, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

En tercer lugar, la Decisión Marco 2005/214/JAI, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias, permitió al Estado requirente acudir a la autoridad judicial del Estado en que la persona obligada al pago de una sanción pecuniaria derivada de la comisión de una infracción penal (o administrativa en determinados casos) tuviera elementos patrimoniales, obtuviera ingresos o tuviera su residencia habitual, para ejecutar dicha sanción. La transposición de esta norma a nuestro Derecho se realizó mediante la Ley 1/2008, de 4 de diciembre, para la ejecución en la Unión Europea de resoluciones que impongan sanciones pecuniarias y la Ley Orgánica 2/2008, de 4 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, complementaria de la anterior.

Un año después, la Decisión Marco 2006/783/JAI, de 6 de octubre de 2006, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones de decomiso, permitiría que una resolución dictada en un Estado acordando el decomiso de una serie de bienes, fuera reconocida y ejecutada por un Tribunal del Estado en el que se encontrasen los bienes afectados. Ésta ha sido hasta hoy la última decisión marco sobre reconocimiento mutuo de resoluciones penales transpuesta en nuestro país, a través de la Ley 4/2010, de 10 de marzo, para la ejecución en la Unión Europea de resoluciones judiciales de decomiso y la Ley Orgánica 3/2010, de 10 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y complementaria de la anterior.

En el año 2008 fueron varias las decisiones marco sobre reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales adoptadas en materia penal. En primer lugar se aprobó la Decisión Marco 2008/909/JAI, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad a efectos de su ejecución en la Unión Europea. Ésta permite que una resolución condenatoria por la que se impone a una persona física una pena o medida privativa de libertad sea ejecutada en otro Estado miembro cuando ello contribuya a facilitar la reinserción del condenado. Junto a ella, se adoptó también la Decisión Marco 2008/947/JAI, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas, que permite transmitir a otro Estado miembro distinto del de la condena la responsabilidad de vigilar el cumplimiento por el condenado de las medidas de libertad vigilada o de las penas sustitutivas previamente impuestas en el primero. Por último, en el 2008 vería la luz la Decisión Marco 2008/978/JAI, de 18 de diciembre de 2008, relativa al exhorto europeo de obtención de pruebas para recabar objetos, documentos y datos destinados a procedimientos en materia penal, que consiste en una resolución judicial emitida por la autoridad competente de un Estado miembro con objeto de recabar objetos, documentos y datos de otro Estado miembro para su uso en un proceso penal.

En 2009 se aprobó en este ámbito la primera Decisión Marco modificativa de otras anteriores, la Decisión Marco 2009/299/JAI, de 26 de febrero de 2009, por la que se modifican las Decisiones Marco 2002/584/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI y 2008/947/JAI, destinada a reforzar los derechos procesales de las personas y a propiciar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones dictadas a raíz de juicios celebrados sin comparecencia del imputado. Entre estas normas se encuentra también la Decisión Marco 2009/829/JAI, de 23 de octubre de 2009, relativa a la aplicación, entre Estados miembros de la Unión Europea, del principio de reconocimiento mutuo a las resoluciones sobre medidas de vigilancia como sustitución de la prisión provisional, que permite supervisar a las autoridades judiciales de un Estado miembro aquellas resoluciones adoptadas en un proceso penal celebrado en otro Estado miembro por las que se imponga a una persona física una o más medidas de vigilancia de la libertad provisional.

Finalmente, como consecuencia de los cambios que introdujo el Tratado de Lisboa en la estructura de la Unión Europea y en sus instrumentos normativos, el 13 de diciembre de 2011 se aprobó la primera directiva en este ámbito. Se trata de la Directiva 2011/99/UE, de 13 de diciembre de 2011, sobre la orden europea de protección, que también se incorpora a esta Ley, y que tiene por objeto extender la protección que a través de las medidas pertinentes haya impuesto la autoridad competente de un Estado miembro para proteger a una persona contra posibles actos delictivos de otra, al territorio del Estado miembro al que se desplace esa persona para residir o permanecer durante un determinado período de tiempo.

Ante esta prolífica tarea normativa de las instituciones de la Unión Europea, los Estados miembros tienen la obligación de afrontar una intensa labor legislativa para incorporar a sus ordenamientos las disposiciones aprobadas hasta el momento. En España, además, si la técnica normativa empleada hasta ahora en la transposición de las cuatro primeras decisiones marco no variase, ello implicaría una enorme producción normativa, no sólo por las múltiples leyes que habrían de adoptarse, sino también por las consiguientes leyes orgánicas complementarias que someterían a constantes modificaciones a la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Por ello, se ha decidido modificar la técnica normativa empleada hasta ahora en la incorporación de estas normas europeas, persiguiendo tanto garantizar una mejor transposición, como reducir la dispersión normativa y la complejidad de un ordenamiento que, a la postre, tiene que permitir a los distintos operadores jurídicos su tarea de aplicar el Derecho en un ámbito ya de por sí complejo y nuevo.

De este modo, la presente Ley da por amortizada la técnica de la incorporación individual de cada decisión marco o directiva europea en una ley ordinaria y su correspondiente ley orgánica complementaria, y se presenta como un texto conjunto en el que se reúnen todas las decisiones marco y la directiva aprobadas hasta hoy en materia de reconocimiento mutuo de resoluciones penales. Incluye tanto las ya transpuestas a nuestro Derecho como las que están pendientes, evitando la señalada dispersión normativa y facilitando su conocimiento y manejo por los profesionales del Derecho. Además, se articula a través de un esquema en el que tiene fácil cabida la incorporación de las futuras directivas que puedan ir adoptándose en esta materia.

Esta Ley va acompañada además de una Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial, que evita las continuas reformas a las que ésta tendría que verse sometida si la tarea de transposición se realizase de manera individualizada.

III

La Ley parte de un breve título preliminar, para estructurarse a continuación en una serie de títulos. El primero de estos títulos contiene el régimen tanto de la transmisión como del reconocimiento de las resoluciones penales en la Unión Europea, incluyendo normas de aplicación a los distintos instrumentos, pero también de ámbito más reducido en relación con sólo uno o varios de estos instrumentos. De esta forma, en cada caso concreto, los aplicadores están llamados a seguir tanto estas normas generales que aseguran la coherencia del conjunto, como las disposiciones específicas de cada uno de esos instrumentos.

Los títulos siguientes regulan cada uno de los instrumentos de reconocimiento mutuo, siguiendo un esquema idéntico en el que se distinguen unas normas comunes, otras destinadas a indicar a la autoridad judicial competente en cada caso cómo transmitir a otros Estados de la Unión Europea una resolución de reconocimiento mutuo y, por fin, otras que establecen las reglas de ejecución en España de las resoluciones que transmitan las autoridades competentes de los demás Estados miembros. La parte final de la Ley contiene tres disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y trece anexos. Estos últimos incorporan los formularios o los certificados que habrán de emplear las autoridades judiciales españolas para la transmisión de las resoluciones judiciales o para realizar aquellas notificaciones exigidas por la Ley.

El Título preliminar contiene las disposiciones básicas que conforman el régimen jurídico del reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea. La Ley enumera cuáles son esas resoluciones judiciales que luego regula, establece el respeto a los derechos y libertades fundamentales como criterio principal de actuación, la aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en esta materia, así como qué ha de entenderse por Estado de emisión y de ejecución. No se olvida la Ley de la necesidad de conocer la dinámica de estas formas de cooperación judicial mediante su reflejo en datos estadísticos.

El Título I contiene las normas generales de la transmisión y del reconocimiento y ejecución de los instrumentos de reconocimiento mutuo en la Unión Europea. Se hace aquí un esfuerzo de identificación de los elementos comunes que se encuentran en las diferentes normas de reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales en materia penal. Estas disposiciones han venido a generalizar reglas que las decisiones marco de la Unión Europea habían recogido con formulaciones dispares y cuya incorporación acrítica habría generado diferencias carentes de justificación, complicando al mismo tiempo la aplicación de esta Ley.

De esta forma, en este Título se reconocen las características básicas del nuevo sistema de cooperación judicial basado en el reconocimiento mutuo. Sus artículos contienen las reglas comunes que rigen tanto la transmisión de las órdenes europeas y resoluciones judiciales a otros Estados miembros, como su ejecución en España, los motivos generales de denegación del reconocimiento y la ejecución, y las normas sobre recursos, gastos e indemnizaciones y reembolsos, entre otras.

La competencia tanto para la transmisión como para la ejecución de los distintos instrumentos de reconocimiento mutuo se distribuye entre los Jueces y Tribunales y el Ministerio Fiscal. La ley generaliza la audiencia previa al Fiscal cuando sea un Juez o Tribunal el que esté conociendo de alguno de los referidos instrumentos.

Especial relevancia tiene el listado de categorías delictivas a las que no será de aplicación el principio de doble tipificación, en el que se expresa el compromiso básico de los países de la Unión Europea de renunciar a la exigencia del control de la doble incriminación para una serie de infracciones. De este modo, aquellas resoluciones judiciales dictadas en otros Estados miembros y transmitidas a España para su reconocimiento y ejecución, no estarán sujetos al control de la doble tipificación por el Juez o Tribunal español, en la medida en que se refieran a alguno de los delitos enumerados y siempre que se cumplan las condiciones exigidas para cada tipo de resolución judicial. Como consecuencia de la actuación del principio de reconocimiento mutuo la decisión de la autoridad competente de reconocer y ejecutar la orden europea acordada por la autoridad judicial extranjera es casi automática sin necesidad de verificar su conformidad con su ordenamiento jurídico interno, y se limitan los supuestos de denegación de la ejecución de la decisión trasmitida a causas tasadas y estrictamente previstas en esta Ley.

Estas normas generales ponen de manifiesto la peculiaridad del reconocimiento mutuo derivada de la relación directa entre autoridades judiciales de los diferentes Estados. Una característica cuya puesta en práctica requiere la comunicación inmediata de las distintas decisiones que se adopten en cada caso y las consultas previas en muchos supuestos en tanto que permitirán a las autoridades competentes valorar la conveniencia o no de recurrir a estos instrumentos.

La importancia de estos preceptos de aplicación al conjunto de instrumentos de reconocimiento mutuo se pone de manifiesto por su contenido, que comprende cuestiones como las notificaciones, traducciones, régimen de recursos, supuestos comunes de suspensión o de denegación de la ejecución de una resolución transmitida en nuestro país, entre otros.

El Título II es el primero que se dedica ya a un instrumento en concreto, que es la orden europea de detención y entrega, cuyas normas no sólo siguen lo que hasta ahora ha regulado la Ley 3/2003, de 14 de marzo, sobre la orden europea de detención y entrega, sino que también se ha llevado a cabo su puesta al día, en atención a la experiencia ya acumulada en esta materia. Ello ha supuesto el reforzamiento de las garantías jurídicas, en especial con la introducción del criterio de la proporcionalidad, algunas mejoras de técnica normativa y otras modificaciones que persiguen mejorar la aplicación práctica de la norma. Se perfecciona así este procedimiento que permite a cualquier autoridad judicial española solicitar la entrega de una persona a otro Estado miembro para el seguimiento de actuaciones penales o para el cumplimiento de una condena impuesta, así como proceder a la entrega cuando haya recibido una orden europea de detención y entrega procedente de la autoridad judicial de otro Estado miembro.

VII

El Título III tiene por objeto las resoluciones para el cumplimiento de penas o medidas privativas de libertad. A través de estos preceptos se incorpora una decisión marco no transpuesta hasta ahora, que permite que una resolución condenatoria dictada en un Estado miembro sea ejecutada en otro Estado miembro, con el fin de facilitar así la reinserción social del condenado. Las autoridades judiciales españolas, por tanto, podrán transmitir sentencias condenatorias a otros Estados, cuando en ellas se impongan penas o medidas privativas de libertad y se cumplan las condiciones señaladas por la ley, debiendo ejecutar asimismo aquéllas que del mismo modo les hayan sido transmitidas.

VIII

Por su parte, el Título IV contiene las normas de la llamada resolución de libertad vigilada, que establecen el régimen de la transmisión y ejecución de resoluciones adoptadas en el marco de medidas consecutivas a la condena. Este título contiene tanto el procedimiento por el que las autoridades judiciales españolas pueden transmitir una resolución por la que se imponga una medida de libertad vigilada o una pena sustitutiva, como el procedimiento de ejecución de dichas resoluciones en España cuando hayan sido dictadas en otros Estados miembros. El reconocimiento mutuo de estas resoluciones tiene por objeto incrementar las posibilidades de reinserción social del condenado al permitirle mantener sus lazos familiares, lingüísticos y culturales, así como mejorar el control del cumplimiento de las medidas de libertad vigilada y de las penas sustitutivas con objeto de evitar la reincidencia, teniendo en cuenta el principio de la protección de las víctimas.