Boletín Oficial del Estado

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Comunidad Autónoma de Galicia

Ley 5/2016, de 4 de mayo, del patrimonio cultural de Galicia.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Este texto pretende ser la base normativa fundamental en la que se plasme el compromiso irrenunciable de la Comunidad Autónoma de Galicia con su patrimonio cultural en cuanto que eje fundamental que le da sentido y significación. Este compromiso debe ser manifestación del ejercicio de la voluntad política colectiva, consciente del valor material e inmaterial de lo recibido en esas mil formas que a lo largo del tiempo han configurado la identidad cultural gallega y que hoy le otorgan su más honda proyección de futuro.

Esta multiplicidad adquiere sentido en la unidad histórica de un pueblo reconocido constitucional y estatutariamente como nacionalidad con derecho a ejercer su autonomía con pleno respeto a los principios de unidad y solidaridad que cimientan el ordenamiento jurídico propio de un estado social y democrático de derecho como el español.

El propio preámbulo de la Constitución española proclama la voluntad de proteger los pueblos de España en el ejercicio de sus culturas, tradiciones, lenguas e instituciones y de promover el progreso de la cultura para asegurar una digna calidad de vida.

En su título octavo, el artículo 148.1 reconoce el derecho de las comunidades autónomas para asumir competencias en materia de patrimonio monumental de interés de la comunidad autónoma o en materia de fomento de la cultura, competencias que deben compatibilizarse con lo señalado en su artículo 149.1.28, que establece la competencia exclusiva del Estado en materia de defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; y museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las comunidades autónomas.

En coherencia con lo anterior, estatutariamente la Comunidad Autónoma de Galicia asume como tarea principal, a través de sus instituciones democráticas, la defensa de la identidad de Galicia, y los poderes públicos gallegos están obligados a remover los obstáculos que dificulten la participación de los individuos y de los grupos en la vida cultural gallega.

En este marco, el Estatuto de autonomía de Galicia asumió, en su artículo 27.18, la competencia exclusiva en materia de patrimonio histórico, artístico, arquitectónico y arqueológico de interés de Galicia, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 149.1.28 de la Constitución; archivos, bibliotecas y museos de interés para la Comunidad Autónoma y que no sean de titularidad estatal; conservatorios de música y servicios de bellas artes de interés para la Comunidad Autónoma.

Asimismo, es necesario recordar que el artículo 32 del Estatuto de autonomía de Galicia determina que le corresponde a la Comunidad Autónoma la defensa y la promoción de los valores culturales del pueblo gallego. Estamos, pues, ante un mandato inequívoco, singular y relevante que dota al texto legal de una destacada significación en el desarrollo de los principios estatutarios que le dan sentido a la autonomía de Galicia. En efecto, esta, lejos de ser una mera consecuencia de la ordenación territorial del Estado, se constituye sobre la base de unos poderes que emanan de un pueblo que lo es en virtud de los valores culturales que lo configuran.

Al amparo de este marco constitucional y estatutario se dictó la Ley 16/1985, de 25 de junio, de patrimonio histórico español, que supuso un avance respecto a la legislación anterior en la materia, la Ley de 13 de mayo de 1933, y la adaptación de la normativa a la nueva distribución competencial establecida por la Constitución española.

A nivel autonómico, fruto de esa competencia estatutaria asumida en los artículos 27.18 y 32 del Estatuto de autonomía de Galicia, se dictó la Ley 8/1995, de 30 de octubre, del patrimonio cultural de Galicia, norma de gran relevancia al suponer la base legal y normativa en la que se ha fundado la especificidad propia del patrimonio cultural gallego.

Esta ley, que supuso un importante paso para el reconocimiento de las peculiaridades propias del patrimonio cultural de Galicia, sentó las bases para su protección y difusión, y estableció los procedimientos e instrumentos específicos para garantizar su conservación, así como un régimen sancionador para corregir las infracciones que afectasen al patrimonio cultural gallego.

Posteriormente, la Ley 3/1996, de 10 de mayo, de protección de los Caminos de Santiago, supuso el reconocimiento de la importancia de los Caminos de Santiago, de relevancia histórica y universal, parte integrante del patrimonio cultural de Galicia y reconocido como patrimonio de la humanidad por la Unesco.

La Ley 3/1996, de 10 de mayo, se significa como un importante avance al establecer un régimen jurídico específico que se adaptase a las necesidades de protección y a las peculiaridades de los Caminos de Santiago. Parece preciso unificar ahora dicho régimen jurídico en la norma reguladora del patrimonio cultural de Galicia, manteniendo las peculiaridades derivadas de la naturaleza de los Caminos de Santiago y aprovechando la unificación de los aspectos comunes a todos los bienes integrantes del patrimonio cultural de Galicia, como son el régimen de obligaciones generales de conservación y el régimen sancionador. Se cumplen así las exigencias de simplificación legislativa con el fin de facilitar que la ciudadanía conozca los distintos derechos y obligaciones existentes en relación con el patrimonio cultural de Galicia.

Fruto de dichas leyes, se ha avanzado significativamente en la protección del patrimonio cultural de Galicia. Sin embargo, el transcurso de los años desde su aprobación hace necesario aprobar esta nueva regulación del patrimonio cultural gallego, la cual, partiendo de los beneficios y ventajas del régimen anterior, que se consolidan en esta ley, supone un nuevo avance y un nuevo impulso en la protección de sus particularidades y en la definición de los distintos tipos de patrimonio, adaptando además la regulación a las exigencias de simplificación de la actividad administrativa.

Una vez consolidado el régimen de protección del patrimonio cultural de Galicia establecido en la Ley 8/1995, de 30 de octubre, se introducen en esta ley medidas tendentes a su mejora, fruto de la experiencia acumulada a lo largo de los años transcurridos desde su aprobación, y que resultan necesarias para su adaptación a los cambios que se han ido produciendo en los últimos años, tanto a nivel de regulación internacional de determinados patrimonios a través de cartas, convenios e instrumentos internacionales, como a nivel de organización administrativa, en la búsqueda de la simplificación del régimen.

En este marco, que le imprime finalidad y sentido al texto legal, se elabora este en ejercicio de la competencia exclusiva recogida en el artículo 27.18 del Estatuto de autonomía de Galicia en materia de patrimonio histórico, artístico, arquitectónico y arqueológico de interés de Galicia, y de lo dispuesto en su artículo 32, que determina que le corresponde a la Comunidad Autónoma la defensa y promoción de los valores culturales del pueblo gallego.

III

Es justamente la idea de valor la que determina la definición legal de bien cultural. El valor como contenido de resonancia, no solo emocional o sentimental, sino directamente vinculado al devenir histórico del pueblo gallego en su caracterización pasada y en su apuesta de futuro, sobre la base material e inmaterial de lo que ya es y en el horizonte de lo que quiere ser en el campo de la civilización, entendida como concierto de las culturas y tradiciones.

El estudio, la protección, la conservación, el acrecentamiento, la difusión y el fomento del patrimonio cultural son piedra angular del ejercicio de la dignidad colectiva y, por lo tanto, se plasman como el primer mandato legal, que no debe ser visto como limitación restrictiva, sino como participación de toda la sociedad en el cuidado de lo que ella misma ha creado y a lo que ella misma le pertenece. El patrimonio cultural se concibe, pues, como fundamento de cohesión social y desarrollo sostenible.

En este sentido, la ponderación e integración de la protección del patrimonio en las demás políticas sectoriales y la apuesta por la colaboración interadministrativa y la participación ciudadana están presentes a lo largo de todo el articulado a través de los principios generales, de los derechos y obligaciones de la ciudadanía, de la información pública, del acceso a los bienes más destacados y del reconocimiento de la libre iniciativa.

Dentro de este espíritu, inspira la ley el principio de subsidiariedad, que consagra técnicas descentralizadoras mediante la habilitación de los ayuntamientos en las tareas de control preventivo en diversos ámbitos y esferas, que encuentran su fundamento en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. Esto permite acercar la Administración a la ciudadanía mediante el empoderamiento de los entes más próximos a esta. La tradicional centralización de la gestión pública del patrimonio, con motivo de la alta pericia técnica y la necesidad del dictamen experto, no contribuye al sentimiento de proximidad e identificación de la ciudadanía con el patrimonio cultural, que de alguna manera le pertenece como expresión de la identidad colectiva en la que se inserta.

El protagonismo reconocido a los ayuntamientos forma parte de esa segunda ola descentralizadora, a la que las políticas públicas en el ámbito del patrimonio cultural no deben ser ajenas. Solo una visión paternalista, dirigista e intervencionista puede mirar con desconfianza el papel relevante de los ayuntamientos, que, lejos de ser tutelados, deben ejercer un grado de autonomía local reconocida constitucionalmente también en materia de patrimonio cultural en defensa legítima de sus intereses. La Administración local gallega ha demostrado un grado de madurez y responsabilidad que el legislador autonómico debe reconocer mediante la configuración de procedimientos administrativos de proximidad que la hagan interlocutora eficaz y eficiente ante las vecinas y los vecinos de las diversas localidades que caracterizan nuestro país. Seguir protegiendo y conservando el patrimonio cultural de espaldas a los ayuntamientos implica, a la postre, hacerlo de espaldas a la propia ciudadanía.

Se busca también una simplificación en tres niveles: legislativo, administrativo y, muy particularmente, en lo que atañe a la clasificación de los bienes del patrimonio cultural de Galicia.

Así, esta ley supone la derogación de otros tres textos del mismo rango, integra de modo coherente la protección de los Caminos de Santiago en el conjunto de la protección del patrimonio cultural y les devuelve el protagonismo a los ayuntamientos también en este ámbito tan significativo para el país.

A nivel administrativo se reducen plazos y trámites y se gana en participación y descentralización.

En lo que respecta a la clasificación de los bienes, la experiencia de los últimos años aconseja reducir las tres categorías a dos, lo que clarifica los regímenes de protección y sus consecuencias jurídicas y hace converger la protección en lo realmente notable y singular, sin que esto suponga desprotección de lo anteriormente inventariado, que se incorpora ope legis al nuevo Catálogo. En conclusión, se trata de simplificar en favor de la eficacia y de la eficiencia.

Galicia, compendio de universalidad, quiere participar con plena dignidad y protagonismo en el concierto de las culturas, por lo que en este texto se asumen mandatos, criterios y principios recogidos en las diversas cartas, convenios e instrumentos internacionales sobre las más diversas materias como el patrimonio arquitectónico, arqueológico, subacuático o inmaterial, entre otros, algunos de los cuales han pasado ya a ser derecho interno mediante los procesos de ratificación de los respectivos tratados por parte del Estado español. Esto se refleja en el reconocimiento expreso de determinados patrimonios en función de su naturaleza y en el tratamiento de estos buscando su integración territorial, incluso con nuevas figuras como las áreas de amortiguamiento, o en nuevas categorías como los paisajes culturales.

El legislador debe ser muy consciente de que en materia de patrimonio cultural se ejercen funciones inspiradas en apreciaciones técnicas y expertas que corren el riesgo de arrastrar una correcta y acotada discrecionalidad hacia una indeseable percepción social de arbitrariedad y subjetivismo. Es por eso por lo que, en el ejercicio de las potestades autorizatorias y en el desempeño de la facultad de informar, se hace especial hincapié en los principios de publicidad y seguridad jurídica y, por lo tanto, en la incorporación de elementos que faciliten el control de la discrecionalidad de la Administración en un ámbito donde la normativa tiene por fuerza que remitirse al juicio técnico o experto y donde es inevitable la formulación y el manejo de múltiples conceptos jurídicos indeterminados.

La protección del patrimonio debe entenderse como una consecuencia principal de la función social del derecho de propiedad, según lo establecido en el artículo 33 de la Constitución española, pero no puede ser entendida como un límite que la vacíe de su contenido esencial. Tampoco esta protección puede ser un obstáculo inmotivado a la libre iniciativa económica, reconocida como libertad de empresa en el marco de la economía de mercado en el artículo 38 de la Constitución española. Al contrario, debe entenderse también como un elemento de dinamización económica y social y creadora de riqueza, prosperidad y empleo en el marco del principio rector de la política social y económica consistente en la garantía por parte de los poderes públicos de la conservación y la promoción del enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad.

En lo que respecta al principio de publicidad, consagrado en el artículo 9 de la Constitución española, el mandato de publicar regularmente un censo de bienes con potenciales valores culturales les otorga garantías previas a los operadores públicos y privados en relación con los múltiples y variados bienes que pueden ser referentes de informes medioambientales, futuros expedientes de catalogación o de declaración de bienes de interés cultural o posibles criterios que la Administración cultural puede tener en cuenta a la hora de emitir informe sobre los planes, programas y proyectos de naturaleza urbanística, territorial o relativos a la planificación económica sectorial o general.

La motivación de las resoluciones sobre la base de definiciones y criterios explicitados en la letra de la ley alcanzará grados de solidez que supondrán una mejor defensa de las personas interesadas en cumplimiento del principio constitucional de la seguridad jurídica. A este principio fundamental contribuye también la concreción de entornos de protección subsidiarios en el propio texto de la ley, lo que evitará la disipación y la disfunción propias del recurso a otros sectores del ordenamiento, como el urbanístico, que responden a otras finalidades y a otras lógicas.

La definición, a los efectos de esta ley, de diferentes patrimonios específicos, así como de tipos y criterios de intervención, o niveles de protección, introduce parámetros legales que otorgarán elementos de valoración genéricos, pero ciertos, que les facilitarán a los gestores, promotores u operadores públicos y privados referentes y parámetros propios de este sector sin que sea necesario acudir sistemáticamente a referencias contenidas en otros sectores del ordenamiento. Se actúa así con la coherencia derivada de la prevalencia de la protección del patrimonio cultural, reconocida de modo constante por la jurisprudencia frente a otras normativas o materias de las que, por lo tanto, no se debe ser deudora en cuanto a técnicas, regulaciones y conceptos.

Estamos, pues, ante una ley que busca explicitar los valores y principios constitucionales en el ámbito de la regulación y la gestión del patrimonio cultural. Es una tarea que se asume desde el respeto a las competencias del Estado, muy especialmente en lo que respecta a la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales y la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación, según la interpretación consagrada por el Tribunal Constitucional en relación con el artículo 149.1.28 de la Constitución española.

Seguridad jurídica y publicidad, participación y cooperación, descentralización y subsidiariedad, simplificación y agilidad administrativas vertebran un texto fundamental para el desarrollo de los principios estatutarios que definen a Galicia como comunidad autónoma consciente del legado de su pasado y comprometida con él como apuesta de futuro.

Con base en estos principios, dentro de su título preliminar recoge esta ley una serie de disposiciones generales que definen el patrimonio cultural de Galicia desde una perspectiva ligada a su uso y disfrute por la ciudadanía y que lo conciben como un instrumento de cohesión social y desarrollo sostenible que da soporte, como elemento integrador, a la identidad del pueblo gallego. Establece además el ámbito de competencias y el régimen de colaboración interadministrativa, fomentando la colaboración de todas las administraciones implicadas en la protección y promoción del patrimonio cultural de Galicia.

Asimismo, en la línea de la simplificación administrativa, se procede a una racionalización de los órganos colegiados asesores y consultivos en materia de patrimonio cultural, con el fin de evitar duplicidades administrativas y de racionalizar la organización administrativa. En la lista de órganos colaboradores merece una especial relevancia el Consejo de la Cultura Gallega, cuya condición estatutaria y experiencia como entidad asesora se vienen desarrollando desde la Ley 8/1983, de 8 de julio, que le atribuye las más altas funciones en defensa de los valores culturales del pueblo gallego.

El título I establece la clasificación de los bienes integrantes del patrimonio cultural de Galicia, reduciendo a dos las categorías de bienes y creando un nuevo instrumento que facilita la protección de los bienes inmuebles en el territorio. Así, se parte de la consideración de que los bienes inmuebles no se pueden considerar como elementos aislados, sino que se entienden integrados en un contexto que es su territorio. Como principal novedad en este aspecto, la ley establece en qué tipo de bienes será necesaria siempre la delimitación de un entorno de protección, y crea un nuevo instrumento, la zona de amortiguamiento, que podrá delimitarse para cada bien en función de sus características.

Otra importante novedad de la ley es la creación del Censo del Patrimonio Cultural, como instrumento de publicidad y transparencia que le otorga seguridad jurídica a la ciudadanía y que será objeto de continua actualización.