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disposiciones consolidadas:
BOE-A-1962-6692
Ley de bases de ordenación del crédito y de la Banca
Estado:
VIGENTE
Fecha de Publicación:
1962/04/16
Rango:
Ley
Departamento:
Jefatura del Estado
Origen:
Estatal
Este documento es de carácter informativo y no tiene valor jurídico.
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Boletín Oficial del Estado

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Jefatura del Estado

Ley 2/1962, de 14 de abril, sobre bases de ordenación del crédito y de la Banca.

La puesta en práctica, en un futuro próximo, de un Plan General de Desarrollo de la Economía Española exige un previo examen de los instrumentos de que se dispone para acometer con éxito esa transcendental tarea. Uno de esos instrumentos, quizá el más valioso, es el sistema bancario y la organización crediticia oficial, en los que se ha de apoyar, en gran medida, la financiación del Plan, para lo cual es preciso que el conjunto de instituciones que integran aquéllos fucionen armónica y coordinadamente, sin fallos, interferencias, ni vacíos, en forma tal que, estimulando por los medios adecuados la formación del ahorro, se logre canalizarlo convenientemente hacia la inversión.
Bastaría esta razón para justificar la necesidad y oportunidad de la reforma, pero existen otras igualmente poderosas, derivadas del estado de permanente evolución en que se encuentran las sociedades humanas, en sus aspectos económico, social y político, por efecto de los avances de la técnica, de la constante aspiración de las gentes a aumentar su bienestar y de las corrientes ideológicas que favorecen estas aspiraciones.
Por otra parte, si las instituciones de carácter económico requieren, en general, una periódica revisión para mantenerlas ajustadas a las necesidades que han de atender a la coyuntura con que han de enfrentarse, no pueden constituir excepción los organismos y entidades reguladores o distribuidores del crédito, los defensores del valor del signo monetario, o los llamados a regir la política monetaria, cuando, además, los motivos especiales apuntados aconsejan la reforma en estos momentos.
Nuestra historia legislativa también revela la necesidad de una periódica revisión del sistema. Así, a la primera Ley de Ordenación bancaria, dictada en el año mil ochocientos cincuenta y seis, con el fin primordial de regular los bancos de emisión, siguió la de mil novecientos veintiuno –tras la crisis que se desencadenó al finalizar la llamada Gran Guerra, de mil novecientos catorce-mil novecientos dieciocho–, y más tarde la Ley de mil novecientos cuarenta y seis, promulgada después del victorioso fin de la campaña de Liberación española, cuando, reparados los mayores daños por ella ocasionados, se iniciaba una etapa de expansión, gracias a cuyo feliz desenvolvimiento es posible hoy, una vez estabilizada y saneada la situación alcanzada, acometer un nuevo y más ambicioso plan de desarrollo, que coloque la economía de España y el nivel de vida de sus habitantes a la altura lograda en otras naciones, que a su mayor riqueza natural unieron el disfrute de cuantiosas y oportunas ayudas exteriores.
Es obligado, asimismo, acomodar la reforma a los principios del Movimiento Nacional, promulgados por Ley de diecisiete de mayo de mil novecientos cincuenta y ocho, en acatamiento de los cuales debe la iniciativa privada, fundamento de la actividad económica, ser estimulada, encauzada y, en último término, suplida por el Estado; ha de establecerse la subordinación de los valores económicos de la Empresa a los de orden humano y social; y ha de orientarse el más justo empleo y distribución del crédito público, en forma que, además de atender a su cometido de desarrollar la riqueza nacional, contribuya a crear y sostener el pequeño patrimonio agrícola, pesquero, industrial y comercial, como se dispuso en la declaración IX del Fuero del Trabajo.
No se puede prescindir, al emprender la reforma, de la experiencia que proporciona el examen de la trayectoria seguida por la Banca central, privada y oficial.
El Banco central de emisión, que tiene su antecedente remoto en el de San Carlos, creado en mil setecientos ochenta y dos, más tarde llamado de San Fernando, fusionado con el de Isabel II y convertido en Banco de España por la primera Ley de Ordenación bancaria, de veintiocho de enero de mil ochocientos cincuenta y seis, ha venido gozando, sin interrupción, del privilegio de emisión de billetes a partir del Decreto de diecinueve de marzo de mil ochocientos setenta y cuatro, siendo siempre banquero del Estado y también Banco comercial; pero no ha llegado aún a convertirse en Banco de Bancos, en el regulador central del mecanismo crediticio y en el responsable del valor exterior de nuestra moneda, aunque a ello tendió la segunda Ley de Ordenación bancaria, de veintinueve de diciembre de mil novecientos veintiuno, y en esa tendencia insistieron la de treinta y uno de diciembre de mil novecientos cuarenta y seis y, por último, la de veintiséis de diciembre de mil novecientos cincuenta y ocho, si bien circunstancias excepcionales de carácter transitorio aconsejaron atribuir la última de las funciones indicadas al Instituto Español de Moneda Extranjera.
Es evidente que gracias al Banco de España se resolvieron graves problemas de la Hacienda española, especialmente en el transcurso del siglo XIX, se evitaron o pudieron atenuarse situaciones críticas de Bancos y Empresas privadas y se contribuyó eficazmente al fomento de las actividades comerciales e industriales, en la medida que resultaba posible, dadas la naturaleza y estructura de aquél.
Más las continuas demandas de crédito al Banco, por parte del Estado, la colocación en aquél de las también constantes emisiones de Deuda a cambio de autorizaciones para elevar la cifra de la circulación fiduciaria y el fuerte incremento de la cifra de Deuda Pública, automáticamente pignorable con la paulatina pero progresiva monetización de tales títulos, operaron como fuerza impulsora de una expansión monetaria, que, junto a los beneficiosos efectos de las inversiones así financiadas, produjo en definitiva, tras alternativas varias, la desvalorización de la peseta, primero en el interior y más tarde en el exterior, y el agotamiento de las reservas de divisas. A esta situación vino a poner remedio la política de estabilización, mediante la fijación de un tipo de cambio realista para la peseta, la radical supresión de las emisiones de Deuda pignorable a voluntad de su tenedor, la contención del ritmo expansivo del volumen del crédito bancario y el equilibrio de la finanzas públicas, entre otras medidas.
Sin embargo, no sería prudente considerar cerrada la etapa de estabilización, transitoria por su naturaleza en cuanto significa acción estabilizadora, pero de permanente vigencia en cuanto al mantenimiento de la situación conseguida y al encauzamiento de la expansión dentro del equilibrio, sin precisar las atribuciones de la autoridad monetaria y colocar al Banco de España en la posición estatutaria exigida por la función que está llamado a desempeñar, liberándole de todas aquellas trabas derivadas de su actual naturaleza, todavía no desprendida del todo de su primitivo carácter de Sociedad Anónima por acciones.
No aceptando el Estado español el principio de neutralidad económica, la autoridad monetaria no puede ser delegada en el Banco de emisión, sino ejercida permanentemente por el Gobierno a través del Ministro de Hacienda; aunque en el orden técnico sea conveniente encomendar los detalles de ejecución de la política que se siga al Banco de España, con una organización autónoma y con la responsabilidad, la independencia y la autoridad que requiere su alta misión de colaborador, informador y asesor del Gobierno en orden a la política monetaria y de divisas y a la disciplina de la Banca privada.
De suma importancia es el papel asignado a la Banca privada en la gran empresa común de impulsar el progreso de la economía española. La historia de los Bancos comerciales españoles está tan íntimamente ligada a la de la economía patria en general que apenas se concibe la prosperidad de las instituciones bancarias en un ambiente de pobreza y depresión, ni es dable alcanzar un óptimo grado de desarrollo sin el correlativo desenvolvimiento de una Banca próspera, segura y eficiente.
Durante el pasado siglo, la Banca, salvo contadas excepciones, se hallaba aún en estado rudimentario, como consecuencia de la pobreza del país.
El Código de Comercio de mil ochocientos ochenta y cinco no hizo sentir tampoco su influencia en el desenvolvimiento de las empresas bancarias; es cierto que esbozó las líneas básicas de un sistema bancario y dedicó una sección a las compañías de crédito, pero sus preceptos permanecieron de hecho inaplicados.
Fueron causas análogas a las que operaron en otros países, deseosos de acelerar su desarrollo, unidas a otras peculiaridades derivadas de especiales situaciones por que atravesó España, fundamentalmente la repatriación de capitales de propiedad de españoles residentes en las antiguas colonias; la reducción de las entradas de capitales extranjeros desde el año mil novecientos catorce y el despertar de importantes iniciativas industriales, las que suscitaron la formación de los grandes Bancos nacionales y su orientación hacia un tipo de Bancos mixtos, que si no estaban precisamente definidos en el Código de Comercio, ni en la restante legislación sobre la materia, se convirtieron en una realidad viva y fecunda, que ha subsistido hasta nuestros días, a causa de un fenómeno característico: la existencia en la Banca comercial de un sobrante de recursos, después de cubrir las demandas de créditos a corto plazo.
Ese exceso de recursos, procedentes del ahorro que no recogían las Bolsas españolas directamente del público por falta de hábito o de preparación financiera del pequeño capitalista, por espíritu excesivamente cauteloso del ahorrador o por otras razones, y que acudía a nutrir en gran parte las cuentas corrientes abiertas en los Bancos, era por éstos dedicado a la promoción de Empresas industriales, mediante la aportación directa de capitales o la concesión de créditos que, aun instrumentados mediante documentos a plazos no superiores a noventa días, eran de hecho créditos a plazo medio o largo, gracias a sus sucesivas renovaciones, o bien por la adquisición en Bolsa de acciones u obligaciones de dichas Empresas. Merced a estas fórmulas que la amplitud y liberalidad del sistema permitía adoptar, los Bancos de depósito y descuento desempeñaron, en parte, el papel de aquellas Compañías de Crédito que, reguladas en forma sumaria e insuficiente en los artículos ciento setenta y cinco y ciento setenta y seis del Código de Comercio, no existían prácticamente en España.
Es revelador de la importancia del fenómeno apuntado el hecho de que los depósitos bancarios fueran incrementándose a mayor ritmo que la Renta Nacional, a precios corrientes, hasta llegar a representar en el año mil novecientos cincuenta y nueve un cuarenta y tres por ciento de ella, volumen desproporcionadamente alto para sus posibilidades de colocación según criterios comúnmente aceptados como sanos.
Como consecuencia de todo ello fue convirtiéndose la Banca no sólo en el elemento central de financiación, sino casi en el único, a la par que el mercado de capitales, de inversores independientes, retrocedió en importancia; y así, mientras en la época anterior a la Guerra de Liberación del total de financiación del sector privado (emisiones más créditos bancarios) la parte que suministraba la Banca (crédito más aumento de la cartera de valores industriales) representaba normalmente una proporción reducida, del orden del treinta por ciento en el período mil novecientos veinte-mil novecientos treinta y cinco, el porcentaje fué muy superior al sesenta por ciento en la etapa mil novecientos cuarenta-mil novecientos cincuenta y nueve. La Banca, en suma, se convirtió prácticamente en la fuente mayoritaria de financiación del sector privado, tanto si se trataba de cubrir necesidades a corto como a largo plazo.
Conviene advertir que la destacada posición que la Banca comercial iba conquistando en el sistema financiero fué favorecida por el llamado «statu quo bancario» y por un movimiento de concentración hacia grandes organizaciones, que lejos de facilitar la especialización de los Bancos tendió a convertirlos en entidades polifacéticas. Y es también de resaltar que esta actuación tan diversa y extendida de los Bancos de depósito o comerciales, aun cuando prestó notorios servicios a la economía, no resolvió en su totalidad el problema de la financiación de las inversiones y de la movilización de los recursos a corto plazo porque la actividad promotora de los Bancos se veía obligada a desentenderse de algunas inversiones especiales y porque se limitó fundamentalmente a las grandes empresas industriales.
Los beneficiosos efectos de la actuación de la Banca, en orden a la financiación de inversiones, se lograron muchas veces a costa de su inmovilización, con peligro para su liquidez y, en algunos casos, ciertamente muy aislados, para la seguridad del ahorro a ella confiado.
Y, por otro lado, esta situación hizo crecer la influencia de la Banca en los negocios privados, dando lugar a que pudiera, en ocasiones, hablarse de una política discriminatoria en la concesión de créditos.
Se impone, por tanto, afrontar decididamente los problemas planteados y efectuar los reajustes necesarios.
En orden a la modificación del «statu quo bancario», a fin de conseguir una mayor liberación, aunque en este aspecto no se debe ir más allá de lo que razonablemente demanda la prestación del servicio que la Banca está llamada a realizar, y evitando las inmovilizaciones excesivas o improductivas.
Procede también continuar utilizando a la Banca como promotora de inversiones y financiadora a plazo medio y largo, con las imprescindibles cautelas para evitar los inconvenientes y riesgos de una inmovilización imprudente. Pero, al mismo tiempo que se tiene debidamente regulada la Banca mixta, debe tenderse, a medida que las circunstancias lo permitan, hacia la especialización bancaria con reglamentación de los Bancos de negocios.
Y como norma general, parece adecuado confiar al Banco de España, con su nueva estructura, la inspección de todos los establecimientos bancarios privados, función inseparable de las demás que se le atribuyen.
Otro importante sector bancario que necesita ser revisado es el oficial. El vacío que dejó la disminución de la afluencia de capitales extranjeros y la limitación de las posibilidades de financiación del sector privado a través de la Banca suscitaron la creación de diversos Bancos y Entidades oficiales de crédito, todos los cuales, con excepción del Banco Hipotecario de España, surgieron a partir del año mil novecientos veinte, como el Banco de Crédito Industrial, el de Crédito Local, el Servicio Nacional de Crédito Agrícola, la Caja Central de Crédito Marítimo y Pesquero y el Instituto de Crédito para la Reconstrucción Nacional.
La profusión de instituciones de esta clase es prueba de la intensa demanda de créditos para financiar proyectos de desarrollo que se ha dejado sentir en los últimos decenios y que no ha podido ser satisfecha ni con capitales importados ni a través de la Banca mixta.
Para unificar, simplificar y reforzar las fuentes de aprovisionamiento de dinero a esas Entidades –pues la variedad y cuantía de las emisiones por ellas realizadas introdujo cierta confusión en el mercado– y coordinar su actuación, se dictó la Ley de veintiséis de diciembre de mil novecientos cincuenta y ocho y creó por ella el Comité del Crédito a medio y largo plazo, cuya eficaz actuación en los tres pasados años aconseja reforzar sus atribuciones y elevarlo a la categoría de Instituto estatal, con misión rectora de las expresadas entidades, las cuales, para cumplir más perfectamente su cometido en la próxima etapa de desarrollo económico, con subordinación plena a las exigencias del bien común, deben ser paulatinamente nacionalizadas y reorganizadas bajo la dirección del mencionado Instituto, pues así lo impone, además, la coordinación de la política crediticia para la expansión económica y la obtención por tales Entidades de sus recursos financieros del sector público. Únicamente debe exceptuarse el Banco Exterior de España por razón de su forma típicamente bancaria de financiación y su carácter predominantemente comercial.
No sería completa la reforma si no se aprovechara para vivificar las Cajas de Ahorro y utilizar mejor sus cuantiosos recursos, su extensa red de sucursales y sus altruistas finalidades para fomentar y auxiliar las inversiones de carácter agrícola, con especial atención a las cooperativas del campo, y prestar ayuda al artesanado, a los pequeños negocios comerciales industriales, a los modestos aspirantes a la propiedad mobiliaria y, en general, a las actividades económicas de más interés desde el punto de vista social. Para ello, y en atención a la creciente importancia de las Cajas, se hace menester estructurar el órgano superior de coordinación y rectoría de las mismas que, a la par que las disciplina, les sirve de enlace con la restante organización bancaria y crediticia.
Al contemplar las entidades llamadas a operar activamente en la ordenación y distribución del crédito, es menester también ampliar la protección del ahorro, ofrecerle mayores, más atractivos y seguros cauces hacia la inversión directa, e incluso regular la inversión anticipada del futuro ahorro. A este fin han de tender las normas sobre reglamentación de las Sociedades de Cartera en sus diversas modalidades, de las Bolsas de valores y ventas a plazos y otras que, junto al fomento de la demanda, eviten el uso inconveniente del crédito, su excesivo encarecimiento o el indebido fomento de actividades industriales deficientes, con las limitaciones que en cada momento se requieran, a fin de impedir que estas organizaciones se conviertan en instrumentos de control de empresas o de dominación del mercado.
El cuadro de normas que la reforma ha de contener incluirá también el establecimiento de las incompatibilidades precisas respecto de las personas que ostenten las funciones directivas y ejecutivas de las entidades integrantes del sistema como una mayor garantía de que éste funcionará en forma tal que la economía española se desarrolle en régimen sanamente competitivo en todos sus sectores –agricultura, industria y servicios–, que no se desaproveche ninguna posibilidad de inversión del ahorro nacional y del extranjero que acuda a colocarse en nuestra patria y que las demandas de crédito puedan ser ágil y equitativamente atendidas sin más discriminación que la que derive de la solvencia moral y material del peticionario y de la conveniencia de la aplicación que proyecte en función de los supremos intereses de la Patria.
La reforma de un mecanismo tan sensible y de tan altas repercusiones sociales debe realizarse escalonadamente y con prudencia, no sólo por la especial naturaleza del sistema bancario, sino también por la necesidad de acomodar las medidas que al efecto se adopten con las de todos los sectores de la economía que son complementarios.
En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españolas,
DISPONGO:
Se reformará el sistema crediticio y bancario, con sujeción a las siguientes Bases:
Base primera. Dirección de la política monetaria y de crédito.
La autoridad en materia monetaria y de crédito corresponde al Gobierno, el cual señalará al Banco de España y a los diferentes Organismos de Crédito, a través del Ministro de Hacienda, las directrices que hayan de seguirse en cada etapa, orientando en definitiva la política monetaria y de crédito en la forma que más convenga a los intereses del país.
Base segunda. Banco de emisión.
La reforma se centrará en torno a un Banco de España, que, para desempeñar su misión, debe ser nacionalizado. Por consiguiente:
a) Las acciones serán transferidas al Estado mediante el pago de un precio justo, fijado con arreglo a lo que se dispone en la disposición final primera.