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disposiciones consolidadas:
BOE-A-2015-1952
Ley de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones
Estado:
VIGENTE
Fecha de Publicación:
2015/02/26
Rango:
Ley
Departamento:
Comunitat Valenciana
Origen:
Autonómico
Este documento es de carácter informativo y no tiene valor jurídico.
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PREÁMBULO

BOE-A-2015-1952> PREÁMBULO
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Desde 1991, año de publicación del texto refundido de la Ley de Hacienda Pública, el marco jurídico del régimen económico financiero de la Generalitat se ha visto afectado de forma sustancial por circunstancias tales como la reforma del Estatuto de Autonomía en 2006, la evolución del modelo de financiación, así como las exigencias, derivadas de la pertenencia a la Unión Europea, en materia de estabilidad presupuestaria y de coordinación de la política fiscal, en orden a garantizar la disciplina presupuestaria de los diferentes estados miembros.
En este contexto de reordenación general de la actividad económica-financiera de las administraciones públicas territoriales y de sus correspondientes sectores públicos, cabe destacar:
En primer lugar, el Estado, desde el año 2001, ha aprobado diversas leyes de estabilidad presupuestaria en orden a introducir de forma explícita el equilibrio presupuestario en nuestro ordenamiento jurídico, con el fin de asegurar que la estabilidad presupuestaria sea el escenario permanente de las finanzas públicas de todas las administraciones públicas de nuestro país. La norma que en la actualidad da cobertura a las políticas de estabilidad es la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la cual incorpora expresamente la sostenibilidad financiera como principio rector de la actuación económico-financiera de todas las administraciones públicas, estableciendo, al efecto, la obligación, para los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación, de introducir en su normativa los instrumentos y procedimientos necesarios para adecuarla a la aplicación de los principios contenidos en la citada ley.
En segundo lugar, las modificaciones, hasta siete, sufridas por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas, vinculadas principalmente a la evolución del modelo de financiación y a la progresiva implantación de las políticas de estabilidad en nuestro país. Modificaciones que han incidido, directa o indirectamente, en el funcionamiento de las haciendas autonómicas.
Por último, durante el año 2003 se publican tres leyes de interés primordial para la actividad financiera de la Generalitat, tanto por su objeto como, en muchos de los supuestos regulados, por su carácter básico. En primer lugar la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que introduce, con el carácter de básicas, importantes novedades en la materia. En segundo lugar la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, documento jurídico de referencia en la regulación del funcionamiento financiero del sector público estatal, y por extensión del resto de administraciones públicas territoriales del Estado. Y por último, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, cuya incidencia en la gestión de los ingresos públicos es fundamental.
Ante este nuevo marco, la Generalitat en los últimos años, en consonancia con lo realizado por otras administraciones públicas, ha recurrido a las leyes anuales de presupuestos, o a las leyes de «acompañamiento», para introducir modificaciones en el ámbito presupuestario y financiero, al objeto de adaptar la normativa financiera de la Generalitat tanto a las novedades que desde la Administración del Estado se establecían, como a las necesidades que exigía el propio desarrollo y ampliación de las competencias asumidas. No obstante, dichas reformas, por su carácter concreto y puntual, se consideran insuficientes, siendo necesario elaborar una nueva disposición legal que regule el régimen económico financiero del sector público de la Generalitat, incorporando de forma ordenada y sistemática las reformas apuntadas, adaptándolas a las especialidades y necesidades de nuestro sector público.
Consecuencia de todo lo anterior, podemos concluir que las principales razones que impulsan y justifican la elaboración de esta disposición son:
– La profunda alteración del ámbito subjetivo de la ley. La Generalitat actual no tiene nada que ver con la Administración relativamente pequeña y en formación a la que dio cobertura el texto de 1991. Tanto la estructura del sector público instrumental de la Generalitat, como el marco competencial se han modificado significativamente en los más de 22 años transcurridos.
– La necesidad de incorporar a la normativa financiera de la Generalitat técnicas que permitan racionalizar el proceso presupuestario mediante la ordenación de su elaboración y ejecución en un marco plurianual.
– La introducción en los diferentes procesos y procedimientos relacionados con la actividad financiera de la Generalitat de los medios y técnicas vinculados a la administración electrónica, con el fin de mejorar la transparencia y la eficiencia en la gestión, sin merma de las garantías y seguridades que la gestión de los fondos públicos exige.
– La necesidad de establecer el régimen jurídico básico de la organización institucional de la Generalitat, y dotarla del correspondiente régimen económico-presupuestario.
– La exigencia de contar, en el ámbito del sector público de la Generalitat, con una normativa propia para la actividad de fomento.
– La obligación legal de todas las administraciones públicas de incorporar a su legislación económico-financiera los mandatos que en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera se han introducido por el Estado con el carácter de básicos, especialmente los vinculados al proceso presupuestario.
Por último destacar, respecto del objeto o contenido de la ley, la existencia de tres partes diferenciadas, aunque sustancialmente vinculadas. En primer lugar se regula propiamente el régimen económico financiero del sector público de la Generalitat, en segundo lugar se incluye un título especifico en el que se recoge el régimen jurídico básico del sector público instrumental, y finalmente en otro título diferenciado, se recoge la normativa general de la Comunitat en materia de subvenciones.
En lo que se refiere propiamente al texto legal, el mismo se compone de 177 artículos, ordenados en 10 títulos, completados con nueve disposiciones adicionales, ocho transitorias, una derogatoria y dos finales.
El primero de los títulos, concretamente en su capítulo I, fija el ámbito objetivo y subjetivo de la ley. De manera tal que, una vez definido el objeto, la regulación del régimen económico-financiero del sector público de la Generalitat, concretado a través de sus principales instituciones, la ley, en consonancia con el principio constitucional de universalidad del presupuesto, enumera el conjunto de entidades que conforman el sector público autonómico.
En este sentido, cabe destacar que con esta ley, por primera vez en nuestra Comunitat, se sientan las bases, a efectos de su organización y funcionamiento, de lo que se denomina el sector público instrumental de la Generalitat. De tal forma que la misma cumple así una doble función, por un lado ordena y estructura el sector público instrumental, fundamentalmente a través del artículo 2.3 de la ley en relación con el título IX, a la vez que, por otro, establece el régimen económico financiero del conjunto del sector público de la Generalitat.
De forma que, al establecer el régimen económico financiero aplicable a las distintas entidades que integran el sector público, la ley opta por atender a la naturaleza económica financiera, en consonancia con la normativa estatal en la materia, clasificando los distintos entes en dos subsectores, el administrativo y el empresarial y fundacional. La pertenencia a uno u otro subsector, será determinante para la concreta aplicación de un régimen diferenciado en cada una de las materias o instituciones reguladas a lo largo del texto.
En el capítulo II se regula el régimen de la Hacienda Pública de la Generalitat. A tal efecto, por un lado, se relacionan los derechos que forman parte de dicha Hacienda, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, en el artículo 72 del Estatuto de Autonomía y en el capítulo II del título I de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, y se establecen los elementos esenciales de su contenido jurídico, según sean de naturaleza pública o privada, incluyendo los límites y prerrogativas, y las formas de nacimiento, adquisición y extinción. Por otro lado, se regulan igualmente las obligaciones de la Generalitat, incluyendo sus fuentes, exigibilidad, prerrogativas y formas de extinción.
El título II, dedicado a los Presupuestos de la Generalitat, aplica y desarrolla los mandatos contenidos en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
A tal efecto, el capítulo I recoge los principios que han de regir la programación y gestión presupuestaria, definiendo tanto los principios presupuestarios clásicos como los derivados de las exigencias de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Su aplicación efectiva se garantiza mediante una serie de reglas que se deben respetar en las actuaciones de la Generalitat con repercusión económica.
El capítulo II regula los escenarios presupuestarios plurianuales para las entidades del sector público de la Generalitat con presupuesto limitativo. Los escenarios presupuestarios son una pieza clave en la racionalización del proceso presupuestario y en la garantía de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, de forma que los presupuestos anuales de la Generalitat necesariamente se han de enmarcar en dichos escenarios, al tiempo que estos constituyen un límite a la acción de gobierno con repercusiones económicas y todo instrumento de planificación o programación económica deberá garantizar su coherencia con los mismos. Los escenarios se desarrollan en programas plurianuales en los que se fijarán los objetivos a conseguir, acciones a desarrollar y recursos necesarios en los ejercicios que abarcan los escenarios. Dichos programas serán objeto de evaluación anual.
En la sección primera del capítulo III se define el presupuesto y su ámbito subjetivo –que necesariamente ha de coincidir con la definición de sector público de la Generalitat– y objetivo, así como conceptos esenciales tales como los créditos presupuestarios y los programas de gasto. En la segunda sección se aborda el procedimiento de elaboración –que arranca de la aprobación del límite del gasto no financiero–, el trámite de su remisión Les Corts –especificándose la documentación que necesariamente ha de acompañar el proyecto de presupuestos– y el supuesto de prórroga de los presupuestos de la Generalitat. La tercera y última sección del capítulo regula la estructura de los Presupuestos, tanto en lo relativo a los estados de gastos como a los de ingresos.
El capítulo IV regula el régimen de los créditos y sus modificaciones, aplicable a todas las entidades del sector público de la Generalitat con presupuesto limitativo. En este capítulo se ha realizado un esfuerzo por conjugar una mayor sistematización y detalle en la regulación de la materia con la necesaria flexibilidad que requiere una normativa con vocación de permanencia en el tiempo que se ha de aplicar a la administración del presupuesto. La primera sección recoge los principios de especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal, al tiempo que se regula con detalle los compromisos de carácter plurianual, los gastos de tramitación anticipada y la posibilidad de adquirir bienes inmuebles con pago aplazado. Además se incluye una referencia al Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria cuya aplicación y cuantía se concretará en los presupuestos anuales de la Generalitat. En la sección segunda se definen y fijan las distintas modalidades de modificación de crédito y se establecen los principios básicos de su régimen de tramitación y aprobación. Dicho régimen será desarrollado y completado por las leyes anuales de presupuestos.
El capítulo V regula los principales aspectos de carácter económico-financiero y presupuestario del sector público empresarial y fundacional, estableciendo el contenido de los presupuestos de estas entidades que se integran en los presupuestos consolidados de la Generalitat, el régimen de modificaciones presupuestarias, y los términos y documentación que deberá contener el Programa de Actuación Plurianual que estas entidades deberán formular anualmente. El capítulo recoge, por último, el contenido mínimo de los contratos-programa que puedan formalizar estas entidades con la Generalitat.
El capítulo VI, referente a la gestión presupuestaria, contiene los criterios aplicables a la gestión económico-financiera, prestando una especial atención a la figura de los acuerdos de no disponibilidad como instrumento para garantizar los compromisos en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y el cumplimiento de los objetivos de gasto. También en este capítulo se relacionan y definen las distintas fases de la gestión de los gastos y los ingresos y se contemplan determinados aspectos en materia de gestión presupuestaria.
En el título III se regula la tesorería de la Generalitat, y el mismo se ordena en dos capítulos. El capítulo I tiene por objeto definir y determinar las funciones de la tesorería con carácter general, siendo el capítulo II el que desarrolla los principales aspectos de su gestión.
Como principales novedades destacar por un lado la definición del ámbito subjetivo de la tesorería, que en consonancia con el de la Hacienda, se hace coincidir con el del conjunto de sujetos que conforman el sector público administrativo, y por otro la referencia a la necesidad de elaborar un presupuesto monetario, de acuerdo con lo establecido en la legislación del Estado. Al citado presupuesto monetario deberán ajustarse las propuestas de pago.
Por otra parte, el texto incorpora las bases para la coordinación de la actividad de la tesorería con la de los diferentes entes que integran el sector público instrumental de la Generalitat.
El capítulo, finalmente, incluye la regulación de la Caja de Depósitos y Fianzas, la posibilidad de fraccionamiento de pagos, salvo prohibición expresa de una ley, y el establecimiento de criterios objetivos de ordenación de pagos.
El título IV define el concepto de deuda pública y establece el régimen de autorización y competencial, de la formalización y contabilización; asimismo se recoge la equiparación de la deuda pública de la Generalitat con la deuda pública del Estado en cuanto a los beneficios, plazos de prescripción y normas aplicables a ésta.
La deuda de la Generalitat, constituida por el conjunto de capitales tomados a préstamo, podrá adoptar diferentes modalidades y en su contratación y formalización se seguirán las normas, reglas y cláusulas usuales en los mercados financieros, respetando los principios de objetividad, transparencia y publicidad adecuados a la modalidad de que se trate.
Igualmente se establece la habilitación legal para la creación de la deuda de la Generalitat teniendo en cuenta el objetivo de estabilidad fijado para la Comunitat de conformidad con la normativa de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
En el título se incluye igualmente el régimen jurídico básico del endeudamiento del sector público instrumental de la Generalitat y demás entes adscritos.
El título V, relativo al régimen de los avales, regula el objeto, requisitos y competencias para otorgar avales de la Generalitat, así como las normas generales de los avales a prestar por las distintas entidades de su sector público instrumental.
En cualquier caso, la elaboración de los títulos IV y V se ha realizado con el objetivo de regular de forma más exhaustiva y clarificadora la normativa relativa a la deuda y avales, procurando atender a los estándares de la actualidad financiera.
El título VI regula el control interno de la actividad económico-financiera del sector público de la Generalitat Valenciana, ejercido por la Intervención General de la Generalitat.
El capítulo I, relativo a las normas generales, configura el ejercicio del control interno en un marco de plena autonomía respecto de las autoridades y entidades cuya gestión se controla, y tiene como objetivos la verificación del sometimiento de dicha gestión a la legalidad, a los principios de buena gestión financiera y a los establecidos en la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Se establecen las modalidades de control, que son la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública, los principios de actuación y prerrogativas, así como los derechos y deberes del personal controlador, regulándose los planes anuales y los informes generales a remitir al Consell.
El capítulo II, relativo a la función interventora, se encuentra dividido en dos secciones, distinguiendo el ejercicio de la función interventora sobre la Administración de la Generalitat y sus organismos autónomos, de los regímenes especiales de fiscalización que pueden establecerse sobre otras entidades del sector público de la Generalitat.
La sección primera regula el ejercicio de la función interventora estableciendo su ámbito y modalidades de ejercicio, y los supuestos de no sujeción a fiscalización previa. Asimismo se regulan los reparos, el procedimiento de resolución de discrepancias y la omisión de fiscalización. Respecto de esta última cuestión se introduce como novedad, justificada por su trascendencia en relación con la disciplina presupuestaria, la competencia del Consell para la adopción de los acuerdos procedentes.
El capítulo III, relativo al control financiero, se estructura en tres secciones referidas al control financiero permanente, el control financiero de las subvenciones y los controles financieros específicos.
Se incluye, como novedad, la sección segunda, referida al control financiero de subvenciones, consecuencia inmediata de la regulación de las subvenciones en el título X esta ley.
Por último, el capítulo IV relativo a la auditoría pública, se estructura en tres secciones referidas a las normas generales, la auditoria de las cuentas anuales y las auditorías públicas específicas.
El título VII se refiere a la contabilidad del sector público de la Generalitat, configurándola como un sistema de información económico- financiera y presupuestaria de la actividad de las entidades integrantes del mismo.
Como novedad en relación con el texto refundido de la Ley de Hacienda Pública anterior, el presente define de forma más ordenada y sistemática las distintas situaciones contables del sector público de la Generalitat, según el plan contable aplicable (público, privado o adaptación del Plan General a las entidades sin fines lucrativos), relacionándose las distintas entidades que están sometidas a cada uno de los regímenes.
Asimismo, cabe destacar la enumeración de los destinatarios de la información que suministre la contabilidad de las entidades del sector público de la Generalitat: órganos de dirección y gestión, de representación política y de control externo e interno.
En el capítulo I, bajo el epígrafe «Normas generales», el texto incorpora una expresa enumeración de los principios contables públicos.
En el capítulo II se regulan las competencias en materia contable, distribuyendo las mismas entre la conselleria competente en materia de hacienda y la Intervención General de la Generalitat, como centro directivo y gestor de la contabilidad pública.
El capítulo III, relativo a la información contable, establece en primer lugar la obligación de todas las entidades del sector público de la Generalitat de formular cuentas anuales de acuerdo con los principios contables que les sean de aplicación, distinguiendo entre las entidades que deben aplicar los principios contables públicos y el resto de entidades del sector público instrumental. Asimismo, se regula el contenido de la Cuenta General de la Generalitat, la colaboración de todas las entidades en la elaboración de las cuentas económicas del sector público, la información que se ha de rendir a Les Corts y, por último, la que se ha de publicar en el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana.
Por último, el capítulo IV regula la rendición de cuentas, estableciendo la obligación de todas las entidades integrantes del sector público de la Generalitat de rendir la información contable establecida en la ley, a la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana y al Tribunal de Cuentas, por el conducto de la Intervención General de la Generalitat.
El título VIII recoge el régimen de las responsabilidades derivadas de las infracciones de esta ley, siempre que supongan un daño o perjuicio a la Hacienda Pública de la Generalitat. En este ámbito se regula un principio general de responsabilidad en el artículo 144 y en los artículos siguientes se establecen las infracciones, los tipos de responsabilidad, distinguiéndose entre el dolo y la culpa, y los supuestos de solidaridad y mancomunidad en la responsabilidad.
En un apartado diferenciado se fija la específica responsabilidad de los interventores y los ordenadores de pagos, y el procedimiento para la exigencia de responsabilidad, distinguiéndose la competencia atribuida al Tribunal de Cuentas, a la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana y al Consell.
Por último, el texto contempla el régimen jurídico de los reintegros derivados de la responsabilidad, las diligencias previas tendentes a asegurar su exigencia, estableciendo la obligación para las intervenciones delegadas de impulsar las actuaciones tendentes a exigir la responsabilidad en determinados supuestos.
El título IX, en relación con el artículo 2.3, sienta las bases de lo que es el sector público instrumental de la Generalitat, enumerando por un lado las distintas entidades que lo conforman, y estableciendo al efecto el régimen jurídico básico de las mismas. El mismo se estructura en dos capítulos diferenciados, de acuerdo con la naturaleza de las mismas.
El capítulo I recoge la definición, clasificación y adscripción de los organismos públicos, quienes desarrollan, mediante descentralización funcional y en cumplimiento de fines de interés público, actividades de ejecución o gestión tanto administrativas, prestacionales o de fomento, como de contenido económico, en el marco del ámbito competencial de la Generalitat y se clasifican en organismos autónomos y entidades de derecho público.
Respecto de éstas últimas, el texto diferencia, en primer lugar, aquellas cuyas funciones son susceptibles de contraprestación, y se denominan entidades públicas empresariales, y, por otro, el resto de entidades de derecho público, las cuales deberán formular un Plan de Acción Anual, en el marco de un Contrato Plurianual de Gestión.
El capítulo II recoge aquellas entidades del sector público instrumental con personalidad jurídica de naturaleza privada, y que no disponen de facultades que impliquen el ejercicio de potestades administrativas. Entre las que se incluyen las sociedades mercantiles y fundaciones de la Generalitat, así como los consorcios cuando sean adscritos a la Generalitat por aplicación de la normativa básica estatal.
Dentro del ordenamiento jurídico valenciano, la norma que hasta la fecha ha venido regulando el otorgamiento de ayudas y subvenciones por parte de la Generalitat ha sido el texto refundido de la Ley de Hacienda Pública aprobado en el año 1991. Sin embargo, diversas son las razones que aconsejan la modificación de este marco jurídico, finalidad a la que responde la inclusión en la presente ley de su título X.
Efectivamente, por una parte, la entrada en vigor de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, supuso que varias de las previsiones que se recogían en el texto refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat se viesen «desplazadas» por la nueva regulación que de ellas se efectuaba, con carácter básico, en la ley estatal. Desde ese momento ha sido necesario efectuar una continua labor hermenéutica para determinar, caso a caso, qué aspectos de nuestro texto refundido se mantenían en vigor y cuáles otros habían decaído por su oposición a la legislación básica. Además, la Ley General de Subvenciones introdujo diversos procedimientos, garantías y controles que parece conveniente desarrollar y aplicar a nuestra administración autonómica.
Por otro lado, y en segundo lugar, se debe tener asimismo presente la existencia del 2.º Plan de Simplificación y Reducción de Cargas Administrativas (Plan SIRCA-2, 2013-2015), aprobado por Acuerdo del Consell de 10 de mayo de 2013, el cual persigue configurar un ordenamiento jurídico más accesible y transparente para los ciudadanos. En este sentido, se hace necesario revisar y adaptar el procedimiento de concesión y gestión de subvenciones precisamente para satisfacer dicha finalidad, haciendo un especial hincapié en las garantías que deben presidir todas aquellas actuaciones que, como la actividad de fomento, suponen un manejo y desembolso de recursos públicos.
En tercer y último lugar, conviene también significar el hecho de que idéntico sistema de garantías se debe extender, no sólo a la administración territorial, sino también a todos los organismos públicos de su sector instrumental en cuyo ámbito de competencias se comprende el otorgamiento de subvenciones. A tal efecto, se amplía el ámbito subjetivo de aplicación de la ley, lo que redundará necesariamente en un mayor control sobre la totalidad de la actividad de fomento que desarrolla la Generalitat.
Para alcanzar los objetivos descritos, el título X se estructura en cuatro capítulos. En el capítulo I se establecen unas disposiciones generales, de entre las que merece destacar la determinación exhaustiva de los distintos órganos de la Generalitat que ostentan competencias en esta materia. El capítulo II se dedica a la regulación de los procedimientos de concesión, diferenciando entre el régimen general de concurrencia competitiva y el excepcional de concesión directa. En relación con el primero de estos procedimientos, se aclara el carácter normativo de las correspondientes bases reguladoras, distinguiendo además nítidamente entre su contenido y el de las posteriores convocatorias. Respecto de los supuestos excepcionales de concesión directa, se ha pretendido limitar su utilización con la finalidad de favorecer la transparencia en el otorgamiento de las ayudas públicas.
El capítulo III se ocupa de la comprobación de las subvenciones y de los valores, así como de los abonos a cuenta, pagos anticipados y garantías, estableciendo finalmente el sistema de reintegro de subvenciones. Por último, el régimen sancionador está contenido en el capítulo IV, en el cual, partiendo de la legislación básica estatal, se efectúa una adaptación de la misma a las peculiaridades organizativas de la Generalitat.